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范恒山:区域一体化和北京与河北廊坊北三县的协同时间:2021-06-16 14:43:59  点击数:

  (2021年5月13日,由北京市委北京市人民政府推进京津冀协同发展领导小组办公室、河北省推进京津冀协同发展工作领导小组办公室等单位主办的“2021年北京•河北廊坊北三县项目推介洽谈会暨北京城市副中心(通州区)与廊坊北三县一体化高质量发展论坛”在廊坊举行。我院名誉院长、著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《区域一体化和北京与河北廊坊北三县的协同》的主旨讲话。现将讲话全文刊发如下。)

  各位领导,各位嘉宾:

  很高兴能够受邀参加今天的项目推介洽谈会和一体化高质量发展论坛。按照会议的要求,我重点讲讲区域一体化问题,同时谈一谈关于推动北京城市副中心(通州区)与河北廊坊北三县协同发展的一些看法,讲的不妥的地方,请大家批评指正。

  一、区域合作基于集合动能的发挥,具有多个方面的益处

  区域一体化是区域合作的一种类型,它不仅仅体现的是合作的范围,更涉及到合作的深度。了解区域一体化,首先要了解区域合作,特别是了解区域合作的重要性或它所带来的好处。

  如果基于推动主体来认识经济发展的动能,大体上可以归纳为单体动能和集合动能两类。单体动能涉及到的是单一主体的能量,也就是每个人、每个企业、每个单位、每个城市、每个地区等的积极性、能动性和创造性。经济的发展往往首先基于单体动能的作用,在现实生活中,经济的发展也主要是依赖于单体动能推动。但推动经济发展还有一种动能,即集合动能。集合动能是单体动能的组合体,是人的组合体、企业的组合体、单位的组合体、城市的组合体、地区的组合体,以及各种组合形态之间的融合,各个单体动能联合起来,凝成一股绳一起发力,体现出1+1>2的能量。从地区角度看,集合动能就是区域合作。单体动能的发挥既靠每个单体自身,也靠外部环境条件。总体上说,其作用比较直接,也易于被认识和倚重,因而在现实生活中发挥的比较充分。我们常常说要优化营商环境或发展环境,更多的是基于发挥各个单体动能的积极性、创造性来考虑的。而集合动能涉及的主体超过两个以上,不容易整合;且作用表现不如单体动能那样直接,因而往往不被特别重视,实际发挥作用的程度也不高。在现实生活中,集合动能的发挥往往放在较为次要的地位,在很多时候,基于发挥单体动能作用所实施的举措,往往还会损害到集合动能的发挥。例如,为了维护本地区的既得利益,一些地区往往实施行政封锁和市场分割,阻碍区域统一市场的形成和资源要素在更大范围内的流动与配置。事实上,对于经济发展来说,集合动能的潜力很大,作用超常。在最大限度的发挥单体动能的同时,应当千方百计的把集合动能的积极性调动起来。

  区域合作是超越单个行政区划的一种经济整合,或者说是两个以上行政区以经济方式形成的一种协同联动,是集合动能在区域发展上的体现。体现为集合动能区域合作,具有多个方面的益处,包括:推动合理分工,实现扬长避短;促进优势互补,强化相互支撑;抑制不良竞争,减少资源错配;实现资源整合,增强创新能力;提供优质服务,促进福利共享;实现合衷共济,协力共渡难关。这些方面的功能是单体动能无法体现的,对促进经济加快实现高质量发展至关重要。

  今天,推动区域合作的形势与环境不断改善。经济关系联动性、互补性的持续增强,市场发展的开放性、统一性的不断提升,发展环境的不稳定性、不确定性的明显加剧,适应这些变化,各地开展的区域合作的意愿越来越强,力度越来越大,合作领域不断向纵深发展、合作形式日益丰富多样。

  中央一直高度重视推进区域合作。改革开放以来,中央出台的许多重要文件中都对推进区域合作提出了要求。党的十六届五中全会作出的《建议》,在论述促进区域协调发展时专门强调了要“健全区域协调合作机制”,认为形成区域间相互促进、优势互补的互动机制,是实现区域协调发展的重要途径。还从健全市场机制、健全合作机制、健全互动机制、健全扶持机制四个方面,提出了操作要求。党的十八大以后,国家出台了一些列重大区域战略,包括京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略、粤港澳大湾区建设战略、长三角区域一体化发展战略等,这些战略除了都是由习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动外,还有一个很重要的特点,就是在空间上都跨越流域和区域,是立足于推动多个省份合作联动、协调发展的。由此能够看出,党的十八大以后以习近平同志为核心的党中央对区域合作、区域联动的高度重视。

  二、区域一体化是区域合作的最高层次,具有鲜明的特征和基本的条件

  区域合作在内容上是分层次的,大体上可以分成三个层次。最基本的层次是礼节性往来、一般性交流和简单事务的沟通,本质上属于联谊活动,是区域合作的最浅层次,对地区间经济活动起着润滑剂的作用,但实质性推动不大。第二个层次较深入一些,在一些重要领域有了务实的沟通和协商,在一些关键方面有了具体的项目合作,这个层次的合作已经对地区间的经济发展起到了一定程度的促进作用。第三个层次,是区域合作的最高层次,地区间各领域实现了统筹协调,一些关键方面形成了深度融合或全方位的一体化发展。

  所以,虽然区域一体化是区域合作的一种类型,但它是区域合作的最高水平和最深层次,在一般情况下,不宜随意谈一体化,一体化有着自身的特征,实现区域一体化需要具备必要的条件。

  三、区域一体化具有什么样的特征?其核心内容大体上可以用这样几个关键词来描述:

  一是一体规划。要基于区域整体而不是各个地区自身来统筹考虑经济社会发展的思路和举措,包括重大项目布局、重大工程建设、重大体制改革等。例如,修建机场、港口,原来只需要根据本地区的情况来考虑在什么地方建、在什么时候建、建多大规模,在一体化背景下就需要做全局考量了,项目建设的地点也不一定都局限在自己的行政板块之内了。

  二是全面协同。不仅在整体发展上,而且在各个领域、各重要环节、各地区之间都要统筹协调、有机配套、协同推进、相互支撑,不能各行其是、各自为战,也不能相互掣肘、恶性竞争。

  三是深层对接。一体化的本质是地区间全方位开放合作和资源要素的无障碍自由流动,体现的是规制融通、市场统一,也就是说是建立在体制、机制、法律、规章统一与契合基础上的各领域、各环节的协同对接。从推进的角度看,一体化涉及相关区域从认识提升到利益调整、从形式呈现到内容创造、从硬件建设到软件改造、从结构优化到动能转换等的全方位、全过程的系统变革和全面创新,毫不夸张地说,区域一体化是一场深刻的、系统的革命。

  四是有效约束。为了抑制和克服各地区基于本位利益的逆离操作,需要建立强有力的保障体系,这既包括法律法规的钳制、经济手段的约束,也包括协调机制的驱动。

  由区域一体化的特征再看推进区域一体化的条件,一般的说,需要体现这样几个要求:一是经济发展到较高程度,综合实力较强,地区间发展较为平衡;二是地区间的经济联系非常紧密,互补性比较强;三是市场体制较为完善,内外开放程度较高;四是地区间合作意识强烈,形成了较为深厚的合作基础。

  四、实施区域一体化的门槛并非一成不变,一体化推进要因情制宜

  显然,实行区域一体化的门槛和要求都是很高的,我们需要大力推进区域合作,但推进区域合作并不等于都需要、都能够搞区域一体化。地区间采取什么样的合作形态,需要依据具体的区情和基本的环境来考虑。从整体上把握,区域合作不能浅尝辄止,但也不能操之过急;而从具体层面考虑,应当根据不同地区、不同领域的情况进行灵活决策,不能搞一刀切、也不宜在所有方面都要齐步走。回顾我国区域发展的实践,当前在国家战略层面明确提出要实施一体化的也只有长三角区域,具体而言,在京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区本区域的一些地方、一些领域也有条件推行一体化,但从整体上看,由于多种原因,都没有明确要求推进区域一体化。

  我们强调,一般情况下,推进区域一体化必须符合上述四个条件,但我们更强调,推进区域合作要依具体情况而定。在一些特殊的情况下,也是可以推进一体化发展的。比如,在隶属于不同行政区的两个或多个经济发展差距较大的地区,如果其中的发达地区辐射能量足够大,且实施一体化对于合作各方的互补效应非常强,因而一体发展十分必要,也是可以推进一体化并较好地实现一体化发展的。

  从实践看,我国区域一体化发展的总体进程并不快速,但这方面的探索一直未有停止。这种探索有些体现在地区之间,有些体现在城市之间,一些地方推行的两个或多个城市间的同城化,实质上就是区域间的一体化,可以认为,城市间的同城化也就是城市间的一体化。但正如前面谈到的,国家基于大的区域板块在战略层面推进的一体化试验,目前只有长三角区域。而实施长三角区域一体化战略的依据在于:其一,这一区域是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。其二,这一区域推进合作已历时数十年,如今不仅形成了较为成熟的“统分结合、三级运作”的合作机制,而且相关地区在许多关键领域的合作已深度展开,一体化发展具备坚实的基础。对于长三角区域一体化发展国家颁布的规划纲要提出了一系列要求,特别是要求长三角区域深化跨区域合作,形成一体化发展市场体系,率先实现基础设施互联互通、科创产业深度融合、生态环境共保联治、公共服务普惠共享,推动区域一体化发展从项目协同走向制度创新,为全国其他区域一体化发展提供示范。这其中所涉及到的领域是多方面的,但如前所述,在实际操作中需要视地区发展状况和领域性质特点灵活决策,不宜搞一刀切、一律化。

  根据这一原则,在可以实施一体化发展的地区,在统筹制定总体规划的基础上,还应根据需要和可能将一体化所涉及到的关键领域进行具体类别划分,以保障操作方向的正确性和实施路径的有效性,从而达到事半功倍的结果。大体上,可以将一体化的领域分为三个层面,即一体建设、一体协同、一体衔接。在推动区域一体化发展中,应科学把握好这三个层面。

  一体建设的层次最高,要求各地区保持整齐划一、步调一致。涉及一体建设的领域往往具有紧密关联度和不可分割性,关系到区域全局和全体人民的直接利益。主要包括四个领域:

  一是一体建设重大基础设施。这是区域合作的基础,是其他一些合作的前提,也是区域资源要素优化配置的基本支撑。要把解决新老基础设施的瓶颈制约和标准阻隔、推进全方位的互联互通放在突出重要位置。新建基础设施要立足于区域全局一体谋划、一体推进,要惠及各方、相互支撑。

  二是一体建设高标准市场体系。要高度协调,全面打破行政分割、地区封锁,实现资源要素在区域内的自由流动、自主配置;要平等的保护各类市场主体的权益,消除各种形式的垄断,实现区域公平竞争;要严守契约关系,一体打击坑蒙欺诈、假冒伪劣,全方位建立社会信用体系。

  三是一体建设优质生态环境。合作治理区域突出生态和环境问题,建立水、土、气环境持续优化和有效监督的促进机制,打造跨区域、全链条的生态补偿机制,一体构造优质生态产品供给能力。

  四是一体建设基本公共服务共享制度。这一点非常重要。优质基本公共服务区域共享是一体化的标志所在,根本成果所在,也会成为一体化的动力所在。基本公共服务关系到区域全体人民的直接利益,是人民生活美好状况的直接体现,其本质是保障区域内所有人群平等的发展机会和享有发展成果的平等权力。普通老百姓不一定都关心宽阔的高速公路与现代化铁路的建设,也不一定都关心高大上的建筑,但非常关心自已和家人能不能就业,孩子能不能上好学校念书,就医方不方便,社会保障能否异地结转等切身利益问题。通过一体建设,实现资源优化配置和地区间优势互补,使广大老百姓获得区域类最高水平的基本公共服务。

  一体协同的层次次之,要求各地区统筹把握、合理安排。这类领域与各地区自然环境、发展基础密切相关,具有一定程度的地区独特性和行政自主性,难以严丝合缝的一体建设。但这类领域又涉及到区域资源要素的配置效率与效益、涉及到区域整体竞争力,因而需要基于区域一体科学把握和有机协调。最重要的有两个方面:

  一是产业结构优化的一体协同。产业发展直接决定甚至等同于经济发展,因而优化产业结构、实现地区间的产业合理配置十分重要。反过来说,地区间的最大伤害来自于产业分割或各自为战带来的同质竞争。推进一体化,必须努力实现产业发展的一体协同,尤其是要把握好这样几点:其一,要立足于发挥地区比较优势进行合理分工,通过分工实现错位发展。通过一体化打破产业配置上的各自为政,从而解决“大而全”、“小而全”造成的产业同构或同质竞争;其二,强化产业发展与地区发展条件的匹配度,切实解决见新就上、寻高而攀的问题,综合考虑自身的发展基础和潜力,有选择的部署和发展几个新兴产业或未来产业;其三,加强区域联动,通过园区共建、产业集群联合打造等途径,一体发展具有可持续发展能力和国际竞争力的先进产业,并通过适宜的机制实现红利分享。

  二是创新体系构建的一体协同。创新尤其是科技创新是地区发展的坚实支撑,是实现高质量发展的基本保障。中央一再强调,要坚持创新在国家现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。科技创新面对的都是重大瓶颈和核心难题,是产业基础的再造,是关键核心技术的突破,很难依靠一地之力加以解决,即使是一些科技创新资源丰富、能力强壮的地方也难以取得圆满成效。区域一体化必须把科技攻坚资源的有机整合和科技创新体系的协同构建作为核心内容,大力破除封闭观念和阻隔体制,克服本位主义,运用各种有效手段形成创新协同,突出重点实现突破。

  一体衔接层次更为次之,要求各地区相互照应、积极联动。这类领域体现的多是各地区可以独立运作的事项,与区域整体的直接连带性不强,但如果能够基于一体化在地区间有机联动、合理对接,将不仅更好的促进自身的发展,也有利于推动整体的提升。这方面的事项较多,有两个方面特别值得重视:

  一是在政府治理方面的一体衔接。这涉及到公平公正的政策环境构造、统一开放的市场体系建设,法制化智能化的治理方式的运用等等,一体衔接有利于构建高水平的营商环境,形成完善配套的政府公共服务体系。

  二是在战略平台建设方面的一体衔接。这涉及到试验功能的有机互动,成熟规制与先进做法的相互借鉴,以及发展空间的有效拓展和地区间资源要素的优势互补等,有利于充分发挥战略平台的辐射与支撑效能。

  因此,即便是推进一体化也需要因区制宜、分类施策,这样才能取得最好的效果。

  五、推进通州与廊坊北三县协同发展十分重要,路径选择上应坚持超常思维、大胆突破

  那么基于一体化的认知与要求,如何把握和推进北京市与河北廊坊北三县的协同发展?

  从战略格局层面认识,基于地缘政治和空间经济等的综合考虑,推进通州区与廊坊北三县的协同发展,有利于拓展首都发展腹地,疏解北京非首都功能,破解京津冀协同发展中面临的一些突出问题;有利于发挥中心城市的辐射功能,推动地区均衡发展,促进共同富裕;有利于建设高水平的北京副中心,打造“三生”谐和的高质量发展基地。实现通州区与河北廊坊北三县的协同发展,是贯彻实施好京津冀协同发展战略的现实需要和重要举措。

  从区域经济层面认识,行政交界地区往往是发展较为落后的地区,其原因是,在行政区内,因为地理位置偏远往往导致政府行政治理和政策支持的边缘化;在行政区外,因为互不隶属和本位利益约束容易形成相互掣阻、恶性竞争。解决边缘地区发展问题从理论上说有两个路径:一个是行政办法,通过调整行政区划来解决一些地区临边靠角的问题。但这样的调整代价较高、牵涉面较大且不可持续,往往是旧的边缘问题解决了,新的边缘问题又出现了;另一是经济办法,就是深化毗邻地区的经济合作。隶属于不同行政区的各边缘地区,协手打造经济合作区或者打造具有特色并实现特殊试验的经济体,依此使边缘转变成了中心、冷区转变成了热地,从而也促使毗邻地区从相互封闭转向了深度开放,从恶性竞争转向了紧密合作。在我国的实践中,已经有不少这样成功的经验。交界地区要加快发展,唯有走区域合作、经济联动这条道路。因此,通州区和廊坊北三县的协同,可谓相互支撑,相得益彰,有利于促进欠发达地区加快发展,打造新的增长极。

  国家对通州与廊坊北三县的协同发展高度重视,2020年3月,国家发展改革委发布了《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》,明确了战略定位、发展目标,对共同构筑协同发展的空间格局、共同塑造魅力人文的城乡风貌特色、共同打造自然优美生态环境、共同建设高效一体的综合交通网络、共同培育创新引领的现代化经济体系、共同分享优质便利的城乡公共服务、共同建设绿色智慧的市政基础设施等提出了操作思路,这是一个高而实的发展规划。近两年,京津冀协同发展领导小组所作出的部署中,多次对此提出要求。在2021年3月份召开的会议上明确提出,支持通州区和北三县协同发展,着力促进交通、环保、产业、公共服务等领域协同发展实现新突破。关于通州与三县市协同发展的要求很明确,措施很具体,关键在于认真落实。

  对于推进通州和北三县的协同,北京市及通州区、河北省及廊坊市与北三县具有高度共识,关键是优化操作路径。核心是朝什么方向操作,按什么思路操作?我的建议是两个关键词,即超常思维、大胆突破。具体建议有三点:

  第一,要按照一体化的要求来推动通州与廊坊北三县的协同发展。前面谈到,在特殊情况下,差异较大地区也可以按照一体化的思路来推进区域合作,通州和北三县就属于这种特殊情况,有四个方面的因素支撑:战略实施需要、自然人文基础良好、引领辐射动源强劲、相互间互补性强。按照正确的方向和思路推进通州区和北三县一体化发展,能够加快解决存在的问题,推动这一地区全面实现高质量发展。

  第二,要以经济区的形式、按行政区的模式来推动通州区和北三县的一体化。也就是说,要把通州区与廊坊北三县当作一个行政板块来推进各重要领域关键环节的一体化。之所以要以经济区的形式,是因为通州区和北三县毕竟隶属于不同的省份,合作只能是跨行政区的经济行为;之所以要按行政区模式,是因为这里的合作不能局限一般层次的合作,而必须是各个方面的深度融合和一体发展,因而必须以行政区的力度推进。当然,在实际推进过程中,也因视不同领域采取不同的举措,分清哪些应该一体建设、哪些应该一体协同、哪些应该一体衔接。

  第三,要探索建立强有力的一体化推进机制。为确保通州区与北三县按行政区模式推进一体化,必须采取一系列超常举措,以形成强有力的保障机制,包括建立具有高度权威的领导协调机制、创新行政组织与治理模式,建立专门的法律法规支撑体系等。

  这就是我关于区域一体化和北京市与河北廊坊北三县协同这个话题的一些认识,供大家参考批评。

  谢谢大家!